政策嚴(yán)控之下 PPP項(xiàng)目該如何做？

昨日，據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自財(cái)辦金[2017]92號(hào)文發(fā)布之日至2018年07月24日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)退庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)4996項(xiàng)。目前仍有個(gè)別省份未全部公布，清理工作還在繼續(xù)，同時(shí)發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的核查工作也已經(jīng)啟動(dòng)。其中，吉林省、四川省、宿州市、青海省四個(gè)地區(qū)已經(jīng)發(fā)布響應(yīng)文件，對(duì)國(guó)家及各級(jí)發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行全面規(guī)范核查。 

全國(guó)進(jìn)行PPP規(guī)范工作自從2017年下半年開(kāi)始，已經(jīng)進(jìn)行了一年的時(shí)間，各種政策紛紛出臺(tái)也讓市場(chǎng)有了不一樣的聲音。 

前段時(shí)間，有消息稱(chēng)，中國(guó)政府力推多年的棚改政策開(kāi)始收緊。其原因在于“決策層對(duì)多年棚改政策造成的地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂。”

對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，在近幾年已經(jīng)從頻繁出臺(tái)的政府政策上有明確顯示，也運(yùn)用各種措施進(jìn)行嚴(yán)控，這種越發(fā)嚴(yán)格的勢(shì)頭是從2017年開(kāi)始的。尤其是2017年5月，財(cái)政部六部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)） ，明確規(guī)定“嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類(lèi)投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”，這是政策嚴(yán)控的重要標(biāo)志。

總體來(lái)說(shuō)是，中央不為地方債兜底，地方政府不為社會(huì)投資方兜底。這種基調(diào)以及相關(guān)部門(mén)防控風(fēng)險(xiǎn)的舉措，讓市場(chǎng)也出現(xiàn)了PPP被叫停等各種質(zhì)疑聲音。

7月初，財(cái)政部PPP中心副主任韓斌發(fā)文《正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的PPP工作》，給予明確解讀，之前的舉措“意在正本清源，為PPP繼續(xù)往前走打牢基礎(chǔ)”，而不是停下來(lái)，并把“支持融資創(chuàng)新”作為實(shí)現(xiàn)PPP提質(zhì)增效的方式之一。 

地方債問(wèn)題受到關(guān)注也并不是去年才開(kāi)始。“地方債問(wèn)題可以被認(rèn)為是PPP模式的催生劑，應(yīng)當(dāng)將地方債和PPP的密切關(guān)聯(lián)放在一定歷史環(huán)境下進(jìn)行審視。”財(cái)政部PPP入庫(kù)專(zhuān)家曹珊如是認(rèn)為。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)之后，地方財(cái)政收入放緩。地方債風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)重之下，“維持基建投資規(guī)模和控制地方債務(wù)成了硬幣的兩面。”財(cái)政部、發(fā)改委及相關(guān)部委密集出臺(tái)了大量推廣PPP模式的政策性文件，將PPP模式提升到了國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

2014年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)基本形成了PPP發(fā)展的大局面。但在推廣PPP模式過(guò)程中，出現(xiàn)了變相融資、政府兜底、重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)等現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP出現(xiàn)了支出責(zé)任固化、支出上限虛化、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容淡化、適用范圍泛化和資本金空心化等問(wèn)題，進(jìn)而加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2017年下半年，相關(guān)主管部門(mén)開(kāi)始頻繁出臺(tái)文件對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，以過(guò)濾掉那些倉(cāng)促上馬、前期論證不嚴(yán)謹(jǐn)和不充分的項(xiàng)目。財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平認(rèn)為，“在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理，主要目的是及時(shí)糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，防止PPP異化為新的融資平臺(tái)，堅(jiān)決斬?cái)嚯[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源。”

但一系列組合拳打下來(lái)，給人的感覺(jué)是要非常嚴(yán)厲地控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，各種說(shuō)法喧囂甚上，業(yè)內(nèi)對(duì)PPP的發(fā)展也出現(xiàn)了觀望遲疑。 

山西省PPP促進(jìn)會(huì)理事長(zhǎng)常錦全在被采訪時(shí)說(shuō)，“嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不意味著PPP不能做了，PPP模式不適時(shí)宜了，恰恰是對(duì)當(dāng)前片面理解PPP、錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)PPP、錯(cuò)誤推進(jìn)PPP的思想和行為的糾偏，而是對(duì)人們視PPP為單純的融資手段這一觀念的修正。”

在此前提之下，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康提醒需防止“從一個(gè)極端走到另外一個(gè)極端”，由此導(dǎo)致把一切試錯(cuò)空間、創(chuàng)新空間都封死的局面，“這可不是貫徹中央的精神實(shí)質(zhì)，這是走偏”。對(duì)于化解與PPP相關(guān)的過(guò)度和隱性負(fù)債的問(wèn)題，他曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，“疏堵結(jié)合，堵不如疏”的觀點(diǎn)，能夠以疏得以解決的問(wèn)題，就不必一味地堵。

他認(rèn)為，“應(yīng)該注意風(fēng)險(xiǎn)防范,但不要又走到另外一個(gè)極端,管理不能總是矯枉過(guò)正。現(xiàn)在地方層面上,普遍反映的就是禁忌太多,不作為反而不會(huì)有麻煩,沒(méi)有創(chuàng)新的氛圍,一切從緊,一動(dòng)也不敢動(dòng)。”否則，過(guò)于固化會(huì)妨礙PPP的創(chuàng)新發(fā)展。 

7月初，韓斌提出六大措施促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展，包括繼續(xù)完善制度體系、深化財(cái)政管理、加強(qiáng)市場(chǎng)建設(shè)、健全PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、支持融資創(chuàng)新、優(yōu)化信息平臺(tái)。其中，融資創(chuàng)新是“既要防范金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也要加大項(xiàng)目融資創(chuàng)新的力度，不僅是為了PPP項(xiàng)目本身，而且通過(guò)PPP促進(jìn)金融領(lǐng)域創(chuàng)新。”

對(duì)于PPP資產(chǎn)負(fù)債表的問(wèn)題，賈康認(rèn)為“必須承認(rèn)PPP投融資產(chǎn)生的負(fù)債……在這方面，絕對(duì)不應(yīng)陷入極端化思維，說(shuō)地方政府做PPP不應(yīng)增加任何的負(fù)債，不可能，就是至少要把或有負(fù)債這個(gè)事情說(shuō)清楚，大家才能更有信心，才能更實(shí)事求是地處理PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期里的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，使之得到更好的相關(guān)會(huì)計(jì)管理規(guī)則的匹配。”

近來(lái)，已經(jīng)有相關(guān)消息稱(chēng)，在一場(chǎng)摸清地方隱性債務(wù)規(guī)模、嚴(yán)控隱性債務(wù)增量的“風(fēng)暴”下，政策層面也將有新舉措，其中包含了隱性債務(wù)認(rèn)定、化解等內(nèi)容。多位財(cái)稅專(zhuān)家認(rèn)為，化解隱性債務(wù)不可操之過(guò)急。多年積累的隱性債務(wù)不是短期能化解的，在化解存量中不要一刀切、一陣風(fēng)，不要層層加碼提前還款、急于求成。

天津理工大學(xué)公共項(xiàng)目與工程造價(jià)研究所所長(zhǎng)尹貽林教授表示，現(xiàn)在PPP遇冷只是暫時(shí)，預(yù)計(jì)未來(lái)6-12月將會(huì)進(jìn)入回升期，這是正�，F(xiàn)象，規(guī)范后的PPP項(xiàng)目將進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展?fàn)顟B(tài)。