當前中國式EPC家族中的10種變異株衍生模式分析

在實際運用中，EPC往上下游延伸，產(chǎn)生了多達10種衍生模式。

 F＋EPC模式是應(yīng)業(yè)主及市場需求而派生出的一種新型項目管理模式，F(xiàn)為融資投資，F(xiàn)+EPC為融資 EPC，須為業(yè)主解決部分項目融資款，該模式是未來國際工程發(fā)展的一個極為重要的方向。

中國港灣工程有限公司與伊朗Tablis市政下屬公司Kish Investment Tirajeh 在德黑蘭簽署了伊朗Tirajeh城市綜合體項目EPC+F合同（中伊兩國融資協(xié)議項下融資），合同金額約1.18億歐元。

 F+EPC+O為融資+EPC+運營，由承包商提供融資并負責運營的服務(wù)交鑰匙模式。

湖北省電力勘測設(shè)計院承擔的孟加拉諾瓦布甘杰100MW重油電站項目，為以F＋EPC＋O形式承接的國際工程。他們借助國際銀行間的融資平臺獲得第三國的低成本長期出口買方信貸，通過工程總承包及四年運營的商業(yè)服務(wù)模式的競標取得該項目，項目投資1.25億美元。

 承包人負責工程的設(shè)計、采購、施工，并在完成后繼續(xù)負責運營、維護。

 I+EPC為以投資為引領(lǐng)的工程總承包模式，是以投資為動力，設(shè)計為龍頭，實現(xiàn)設(shè)計、生產(chǎn)、采購、施工一體化的全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)管理。天津住宅集團在天津生態(tài)城商品房建設(shè)項目采用的即是I+EPC模式。

PPP+EPC不是PPP的一種具體模式，而是在解決資金問題上融合社會資本，建設(shè)上采用EPC模式的組合。

該模式的優(yōu)點主要在于：

①提高生產(chǎn)效率。由政府財政單獨投資并進行經(jīng)營管理的生產(chǎn)方式往往缺乏效率，比如財政資金是共有資金，使用財政資金是在花別人的錢辦別人的事，難免缺乏效率。采取PPP項目模式則將花別人的錢辦別人的事轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)花自己的錢辦自己的事，必將提高生產(chǎn)效率。

②政府支持力度增加。PPP模式項目在施工過程中，業(yè)主、地方政府對項目建設(shè)的支持力度相當大，包括協(xié)調(diào)國土、電力、水利等部門方面尤為突出。

③企業(yè)更加注重成本控制。因本項目為投資型項目，從施工現(xiàn)場管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會更加注重成本控制。

④有助于提升管理人員綜合素質(zhì)。在PPP模式下結(jié)合EPC模式，設(shè)計院設(shè)計本工程時，在某些工程部位的設(shè)計不能直接套用以前的設(shè)計模式，而需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細經(jīng)濟的設(shè)計規(guī)劃。因此要求施工企業(yè)在設(shè)計階段與設(shè)計單位深入溝通、密切合作，這樣對企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動作用。

⑤降低了資金回收風險。投資型項目，資金是否能夠按期回收成為企業(yè)最大的隱憂。但就此項目而言，當?shù)卣�府為了保證施工企業(yè)能夠如期得到工程款，以有完全處分權(quán)的房產(chǎn)作為抵押財產(chǎn)在某種程度上降低了資金回收風險。

在此輪中國特色PPP建設(shè)浪潮中，有一個“PPP+EPC”的概念橫空出世，反復(fù)被提及，是目前的一大熱點。

杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施PPP+EPC項目是以電建路橋公司為牽頭方，結(jié)合電建集團華東院、蘇交科、中證基金等單位組成聯(lián)合體，與杭州大江東投資發(fā)展有限公司共同組建PPP+EPC項目公司，對杭州市大江東十一個市政子項目進行投資、建設(shè)及移交，項目總投資約142.58億元。

 BOT+EPC模式，即政府向某一企業(yè)（機構(gòu)）頒布特許，允許其在一定時間內(nèi)進行公共基礎(chǔ)建設(shè)和運營，而企業(yè)（或機構(gòu)）在公共基礎(chǔ)建設(shè)過程中采用總承包施工模式施工，當特許期限結(jié)束后，企業(yè)（或機構(gòu)）將該設(shè)施向政府移交。該模式的優(yōu)點就在于政府能通過該融資方法，借助于一些資金雄厚、技術(shù)先進的企業(yè)（或機構(gòu)）來完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，通常直譯為“建設(shè)- 經(jīng)營- 轉(zhuǎn)讓”。B O T 實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，譯為“基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”最為合適。

廣佛肇高速公路(肇慶段)項目(下稱“廣佛肇項目”)，作為廣東省高速公路建設(shè)領(lǐng)域首次采用“BOT+EPC”建設(shè)管理模式的項目，比批復(fù)工期提前一年，創(chuàng)造廣東省高速公路建設(shè)新紀錄。中國鐵建中標的南充至大足至瀘州高速公路（重慶境）、渝黔高速公路擴能（重慶境）、重慶梁平至黔江高速公路石柱至黔江段工程采用的也是BOT+EPC模式，中標價合計約404億元。

 RD+EPC為業(yè)主委托工程總承包模式。

它是汪克團隊探索中國建筑師負責制之路的實踐。2008年莊惟敏教授組建成立清華惟邦營建研究中心，在莊教授的帶領(lǐng)下，以汪克、張永鋼、朱曉東、劉憶川為骨干開展中國建筑師負責制專題研究。雖然2009—2011年的努力沒有成功，但在經(jīng)歷了連續(xù)14年的中國本土建造實踐和理論探索之后，終于在2012年以騰龍閣為標志發(fā)明了RD+EPC模式，其后經(jīng)過銅仁鳳凰機場、惟邦辦事處、南湖酒店（結(jié)構(gòu)封頂）、南京北緯辦公樓等五個項目的實踐升華，莊惟敏教授與汪克建筑師合作更加密切，再加上鄧曉梅副教授的加盟，終于在2016年形成了RD+EPC理論框架，并命名為“清華惟邦營造法（RD+EPC模式）”。經(jīng)實踐證明，該模式可以作為過渡時期中國建筑師負責制的一個過渡辦法。

 EPCM模式，即設(shè)計采購與施工管理(EPCM——Engineering Procurement Construction Management)是指，承包商全權(quán)負責工程項目的設(shè)計和采購，并負責施工階段的管理，這是一種目前在國際建筑業(yè)界通行的項目交付模式。同時，EPCM管理方還需要對項目的其他方面進行管理，如：設(shè)計、采購和施工階段的進度，與相關(guān)部門的溝通，準備成本規(guī)劃、成本估算和文件控制等。

由于它對工程承辦企業(yè)的總包能力、綜合能力，以及技術(shù)和管理水平的要求較高，而國內(nèi)大多數(shù)施工企業(yè)在項目管理、技術(shù)創(chuàng)新、信息化建設(shè)上與國際水平還有一定的差距，因此EPCM模式在國內(nèi)尚未得到普及和推廣。

在EPCM模式下，業(yè)主提出投資的意圖和要求后，把項目的可行性研究、勘察、設(shè)計、材料、設(shè)備采購以及全部工程的施工，都交給所選中的一家管理公司（EPCM管理方）負責實施；由EPCM管理方根據(jù)業(yè)主的要求，為業(yè)主選擇、推薦最適合的分包商來協(xié)助完成項目，但其本身與分包商之間不存在合同關(guān)系，也無需承擔合同與財政風險。

 PMC（Project Management Contractor）是指項目管理承包。PMC是由業(yè)主通過合同聘請管理承包商作為業(yè)主的代表，對工程進行全面管理。對工程的整體規(guī)劃、項目定義、工程招標、選擇EPC承包商、工程監(jiān)理、投料試車、考核驗收等進行全面管理，并對設(shè)計、采購、施工過程的EPC承包商進行協(xié)調(diào)管理。EPC工程承包商按照與業(yè)主的合同約定，全面執(zhí)行工程設(shè)計、采購、施工及試運行服務(wù)等工作。

目前，國外特別是西方國家的大型石化工程建設(shè)大多采用(PMC+EPC)管理模式。

 “IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項目管理模式，為項目一體化管理模式。

IPMT是Integrated Project Management Team的縮寫，直譯為項目一體化管理組。通過這種新的項目管理模式，達到優(yōu)化工程組織，確保安全，提高工程質(zhì)量，減少投資費用，加快工程進度，有力推動石油化工重大工程建設(shè)項目實現(xiàn)又好又快的建設(shè)和投產(chǎn)。

“IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項目管理模式在中國石化的青島1000萬噸/年煉油工程，天津100萬噸/年乙烯工程、鎮(zhèn)海100萬噸/年乙烯工程等多年工程項目建設(shè)實踐取得了良好效果，為在石油化工重點工程建設(shè)領(lǐng)域落實科學發(fā)展觀作出了有益探索。

“IPMT+EPC+工程監(jiān)理”項目管理模式，是借鑒國外通用的(PMC+EPC)管理模式和國內(nèi)流行的業(yè)主自營管理模式的特點，結(jié)合我國石油石化工程建設(shè)實際，在項目管理模式上的探索與創(chuàng)新，是國外先進工程管理理論與我國工程建設(shè)實踐的結(jié)合。

在地方政府債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴的背景下，一些地方嘗試用“工程總承包+融資”（EPC+F）模式解決項目融資問題。這種模式能否與PPP相結(jié)合？能否在實施過程中做到合規(guī)？

近日在中國財政科學研究院舉辦的“EPC+F模式的合規(guī)性及與PPP模式的關(guān)系”PPP沙龍上，有關(guān)專家對此進行了交流。

據(jù)了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授權(quán)的項目業(yè)主負責選擇投資建設(shè)人，并由投資建設(shè)人負責項目設(shè)計、采購、施工建設(shè)以及籌資或協(xié)助項目融資，待項目竣工后，再由項目業(yè)主按照合同約定進行債務(wù)償還的一種合作模式。作為一種建設(shè)方式，EPC同傳統(tǒng)工程招標相比，優(yōu)勢體現(xiàn)在服務(wù)鏈條的衍生性和服務(wù)內(nèi)涵的豐富性。部分地區(qū)將EPC與投融資相結(jié)合，形成“EPC+F”模式。

國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜�、中建基金公司副總�?jīng)理金浩認為，“EPC+F”模式簡而言之就是工程總承包加投融資。

財政部、國家發(fā)改委PPP雙庫專家，北京國家會計學院碩士生導師高亞莉認為，EPC是一項交鑰匙工程，即設(shè)計、采購、施工、交鑰匙。該模式工程造價涵蓋了工程成本、融資成本和工程利潤。業(yè)主（政府）將工程發(fā)包給施工方，業(yè)主按工程進度安排支付施工方款項，建設(shè)期施工方不墊資，項目竣工后移交給政府。該模式屬于政府購買服務(wù)，即先有預(yù)算后安排支出。EPC模式集設(shè)計、采購、施工一體化，避免多頭協(xié)調(diào)，相比PPP模式可縮短項目周期；此模式可采取融資租賃、材料設(shè)備出口信貸等多路徑融資。但“EPC+融資”模式實為“類BT”,無運營內(nèi)容，繞開規(guī)范的PPP操作流程，未做物有所值和財政承受力定量測算及論證，極易引致地方政府隱性債務(wù)。

談到“EPC+F”模式與PPP的關(guān)系，與會專家認為，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建設(shè)運營的項目，政府部門在選擇社會投資人的同時確定項目的工程承包方（EPC），避免了工程建設(shè)“二次招標”。

業(yè)內(nèi)人士分析說，在PPP項目下，社會資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會資本在責任內(nèi)的分包，如果政府同意，這種做法就合規(guī)。同時要注意，“EPC+F”模式”不能與PPP并列，如果是在PPP合同下不存在問題，單獨實施屬于墊資。

財政部PPP專家?guī)鞂＜�、中央財�?jīng)大學溫來成教授認為，“EPC+F”模式已逐步成為一些地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要手段，但蘊藏的風險不容忽視。財政部門對PPP模式的業(yè)務(wù)流程和實施目的做了明確規(guī)范，具體包括項目的識別、準備、采購、執(zhí)行以及移交；主要目的在于改善公共服務(wù)質(zhì)量、提高投資效益、增進公眾在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的滿足感與幸福感。

中國財政科學研究院PPP研究所所長、國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜遗沓陶J為，“EPC+F”近期之所以得到廣泛運用，主要有以下幾個方面的原因：

一是PPP領(lǐng)域自去年底進入清理整頓階段以來，社會各界對PPP模式產(chǎn)生了一些疑慮和困惑，給“EPC+F”的迅猛發(fā)展提供了機會。

二是相比于手續(xù)繁瑣、管理嚴格的PPP推進流程，“EPC+F”模式操作相對簡單，更能滿足地方政府和施工方對實施效率及短期業(yè)績的要求。

三是地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。

四是個別地方政府和企業(yè)對廣泛運用于國際工程項目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心態(tài)。

因此，“EPC+F”模式下的政府融資行為若納入預(yù)算管理，可認定其為合規(guī)模式，否則有違規(guī)舉債之嫌。

與會專家認為，用規(guī)范的PPP流程去推進“EPC+F”模式，能有效解決項目建設(shè)過程中的融資問題，并不會形成地方政府債務(wù)。但不規(guī)范的“EPC+F”，很可能成為類BT項目，如果要求地方政府逐年支付工程款項及融資費用，本質(zhì)上就是變相的政府舉債。

當然，判斷“EPC+F”在具體運用過程中是否合規(guī)，必須從項目類別、招標（融資）主體、還款來源等方面進行綜合研判，不可“一刀切”地簡單下結(jié)論。

基于財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）嚴格管理項目庫的規(guī)定，條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的PPP項目陸續(xù)被清理出庫，由此掀起了PPP項目整改熱潮。其中，將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施項目即為一種常見整改措施[1]。但該種整改措施系項目實施模式的重大變更，對政府方的風險管控、投資人的收益預(yù)期等均產(chǎn)生了較大影響。為厘定各方權(quán)責關(guān)系、保障項目建設(shè)的順利推進，筆者分別從模式轉(zhuǎn)化時點、項目資金來源、采購程序銜接與合同關(guān)系轉(zhuǎn)變等方面闡述該整改措施實施過程中應(yīng)重點關(guān)注的事項，以期為項目各參與方提供有益參考。

由于EPC（設(shè)計—采購—施工）總承包模式是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包模式。并且，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，EPC工程的發(fā)包階段是在可行性研究、方案

設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。由此可見，就模式特征而言，EPC總承包模式強調(diào)項目工程建設(shè)要素。

結(jié)合PPP項目整改要求，如已竣工驗收進入運營階段或無改擴建實際需求的PPP項目，客觀上已無實際工程建設(shè)需求，與上述EPC總承包模式特征要素不匹配。故，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施的，其整改時點應(yīng)當在項目完工前。

PPP項目的建設(shè)資金來源于PPP模式籌集資金，即自有資金和債務(wù)性資金兩部分。自有資金系PPP項目公司各股東的股權(quán)投入，債務(wù)性資金是以PPP項目公司為融資責任主體負責籌集，共同用于PPP項目的建設(shè)、運維，且項目回款資金來源于使用者付費、政府付費或政府可行性缺口補助。而EPC總承包模式下，工程建設(shè)所需資金來源于發(fā)包方，無需EPC總承包商融資或墊資。

如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則項目建設(shè)所需資金的籌措責任主體從PPP項目公司轉(zhuǎn)變?yōu)檎�府方，即當期政府方有足夠財政資金可安排到位。模式整改過程中，對于融資責任的轉(zhuǎn)移或資金安排的落實，應(yīng)當注意避免違規(guī)變相融資舉債或者增加政府隱性債務(wù)。

在滿足轉(zhuǎn)化的時點要求及確定項目資金來源的基礎(chǔ)上，需要進一步明確政府投資EPC模式下承包商的采購程序問題。對此，總體上需要根據(jù)原PPP項目所處階段,按照未選定PPP社會資本和已選定PPP社會資本兩種情形進行探討。

在未選定PPP社會資本情形下，應(yīng)進一步區(qū)分原PPP采購程序是否已由政府采購主體啟動。如果項目已經(jīng)進入采購階段并發(fā)布采購公告的，為實現(xiàn)PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式繼續(xù)實施，則應(yīng)終止原PPP采購活動并在同一平臺發(fā)布采購活動終止公告，再進行EPC總承包商的采購程序。如果項目尚未進入采購階段的，則相當于一個新的政府投資EPC項目，按照《中華人民共和國招標投標法》規(guī)定的政府采購程序選定承包商即可，不存在兩者采購程序銜接問題。

 1、若是原PPP模式下中選社會資本基于兩招并一招規(guī)定被同時確定為EPC總承包商的，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時，應(yīng)當對EPC總承包商進行重新招標。理由如下：

第一，PPP模式下的采購條件通常要求社會資本同時具備項目投資、建設(shè)、運營等相關(guān)能力，對供應(yīng)商的要求較高。但是，在轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，只要具備與工程規(guī)模相適應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)或/和施工總承包資質(zhì)[2]的供應(yīng)商均可按照招標文件要求參與項目投標。因此，從保障項目招投標的公平競爭性而言，應(yīng)當進行政府投資EPC總承包商的重新招標。

第二，即使原PPP模式下是采用招標或者其他競爭性方式招選社會資本的，且依據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第（三）款[3]以及財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）規(guī)定同時確定中選社會資本作為EPC總承包商，由于在PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，不再是對特許經(jīng)營或者PPP項目社會資本的采購，因此該條款的適用前提已發(fā)生本質(zhì)變化。在缺少其他法律依據(jù)的情形下，如EPC項目本身屬于按規(guī)定必須招標的范疇，則應(yīng)當依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》的相關(guān)規(guī)定進行重新招標。

2、若是原PPP模式下EPC總承包商系通過二次招標確定的，則無須另行招標。

如果原EPC總承包商并非基于“兩招并一招”，而是由項目公司另行招標確定，由于中標EPC總承包商已經(jīng)過公開的招投標程序選定，在此情形下由該中標EPC總承包商直接與EPC項目發(fā)包方直接簽訂合同具備程序合規(guī)性要素。

綜上，筆者認為，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實施時，僅在EPC項目不屬于法律規(guī)定必須招標的工程項目或原PPP模式下的EPC總承包商系經(jīng)過二次招標程序確定的前提下，才無需進行EPC總承包商的重新招標。

PPP模式下，政府方、項目公司及下游供應(yīng)商之間可能涉及的相關(guān)協(xié)議，如PPP項目合同、設(shè)計合同、施工承包合同、設(shè)備采購合同等。而EPC模式下，由發(fā)包方與承包商簽訂工程總承包合同，約定發(fā)包方與承包商的權(quán)利與義務(wù)等事項。因此，在進行模式轉(zhuǎn)化時，應(yīng)重點注意設(shè)計及施工合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變與銜接問題。

（一）設(shè)計合同的承接問題

PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式時，需要注意原先設(shè)計合同的承接問題。對于設(shè)計合同來講，在PPP模式下，項目設(shè)計責任的風險在PPP項目實施方案中明確并落實到PPP項目合同約定，一般由項目公司承擔設(shè)計風險，在此基礎(chǔ)上，若項目公司或中選社會資本自身不具備自行設(shè)計的能力，可將設(shè)計工作委托給其他設(shè)計單位，并簽訂委托設(shè)計合同。而在EPC模式下，承包商應(yīng)承擔施工圖設(shè)計責任并承擔設(shè)計相關(guān)的風險。

因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式后，在招選EPC總承包商時需考慮是由原先的設(shè)計單位繼續(xù)完成設(shè)計工作并由中標EPC總承包商與其重新簽訂設(shè)計合同、支付設(shè)計費用，還是終止原先設(shè)計合同，改由EPC總承包商負責整個項目的設(shè)計。

（二）施工合同的承接問題

1、原PPP模式下的施工承包商若是通過二次招標確定的，則模式轉(zhuǎn)變后，項目投資主體發(fā)生變化，如原施工承包商不能與原發(fā)包主體（即PPP項目公司）以及新投資主體（政府方）達成相關(guān)合同變更協(xié)議，則原有施工承包合同也將因無法繼續(xù)履行而面臨合同終止等風險。

2、模式轉(zhuǎn)變后，如需重新啟動采購招標程序另行確定EPC總承包商的，則可能會存在已完工程驗收交接、工程量結(jié)算、已完工程質(zhì)量責任承擔等問題，需要加以妥善處理。

根據(jù)國家發(fā)改委頒發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱�府和社會資本合作項目導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）第十條規(guī)定，確定PPP項目實施方案內(nèi)容前需按照規(guī)定完成項目投資管理的審批、核準或者備案手續(xù)，同時，基于《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）規(guī)定，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目，一律不再實行審批制，區(qū)別不同情況實行核準制和備案制。但是，目前PPP政策并未明確規(guī)定PPP項目應(yīng)采取何種投資管理模式，且各地方政府對此的做法也存在差異。在此情況下，如果將PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式的，則可能需要視項目具體情況確定是否需要重新辦理審批、核準或者備案手續(xù)。

另外，無論是PPP模式還是政府投資EPC模式，“四證”（即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證）均是重要的合規(guī)性文件，不僅會影響到施工合同的效力，而且對后續(xù)項目融資放款也有著關(guān)鍵性影響。因此，PPP模式轉(zhuǎn)為政府投資EPC模式實施時，還需注意按規(guī)定及相關(guān)方的要求辦理“四證”等建設(shè)審批文件的變更手續(xù)。